一是控制行政成本的需要。习近平总书记指出“党和政府带头过紧日子，目的是为老百姓过好日子”，就是要求政府将钱更多地省下来用于保障改善民生。近年来，历届政府一直强调严控政府行政开支，不断压减“三公”经费、公用经费、一般性支出等。通过加强行政事业单位成本核算，将有助于准确核算行政运行成本，明确成本影响因素，找到资源耗费的主要环节，从而便于有针对性地开展成本控制活动，减少公共资源不必要的耗费，提升单位运行效率。
二是公共服务或产品定价的需要。我国对于政府定价的公共服务或产品采取成本监审方式，即定价机关通过审核经营者成本核定政府定价成本，作为政府制定价格的基本依据。《政府制定价格成本监审办法》（国家发展和改革委员会令第8号）对于定价成本核定作了较细致的规定，但主要基于企业成本核算而未充分考虑行政事业单位的特点，致使部分公共服务或产品的成本核算和政府定价不够准确。加强行政事业单位成本核算有助于提高政府定价成本核算的准确性，为定价和成本补偿提供更科学的依据。
三是完善预算绩效评价的需要。《意见》提出，要从运行成本等方面衡量部门和单位整体及核心业务实施效果，从成本等方面综合衡量政策和项目预算资金使用效果，绩效目标要包括成本等指标。为满足上述评价要求，需要核算清楚部门和单位、政策和项目等的实际成本。加强行政事业单位成本核算有助于打牢成本数据基础，提高预算绩效评价的准确性，为完善预算绩效管理体系做好支撑。
四是有效配置资源的需要。当前我国经济发展进入新常态，缓解财政中长期压力必须从调整优化支出结构、提高资金使用效益等方面寻找对策，为此《意见》提出强调成本效益，并提出要实现绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩。通过加强行政事业单位成本核算，将有助于树立成本效益的理念，更科学地服务项目取舍、资产购置等决策事项，引导财政资金配置到成本效益较高的领域。同时，通过加强成本核算还有助于确定通用业务活动或项目的实际耗费标准，从而为制定定额标准等提供重要参考依据。
此外，已于2019年1月1日起实施的新政府会计准则制度较为全面引入了权责发生制基础，为行政事业单位全面开展成本核算提供了可行条件和基础。
二、起草原则
一是借鉴企业成本会计经验。《基本指引》适当借鉴了企业成本会计领域的研究成果和实务经验，并参考了《企业产品成本核算制度（试行）》的相关内容。
二是考虑行政事业单位特点。与企业相比，行政事业单位的成本信息需求更多元，成本核算对象也不局限于产品，《基本指引》总结归纳各类成本信息需求，规范了相应的成本核算对象、成本归集和分配的一般性做法。此外，针对行政事业单位的特点，还列出了一些不计入成本范围的项目。
三是紧密结合政府会计准则制度。《基本指引》紧密结合政府会计准则制度的相关要求，以提高相关内容的可操作性，如规定单位应当以权责发生制财务会计数据为基础进行成本核算，按照经济用途设置的成本项目与财务会计明细核算的要求相一致，明确了成本归集的会计科目等。
四是提炼各类行政事业单位共性。行政事业单位分布广泛、数量众多、类型各异，不同单位由于行业性质、业务内容等差异而存在多样化的成本核算需求和特征。《基本指引》从多样化中提炼出共性需求，为各类行政事业单位的成本核算工作提供通用的指引。
三、起草过程
截至目前，《基本指引》的起草主要经历了以下过程：
一是课题研究阶段。为做好《基本指引》的制定工作，我们早在2016年就设立了“政府成本费用会计问题研究”课题，委托有关单位围绕政府成本会计的国际经验、信息需求、管理模式、核算实务等开展了*研究，为起草《基本指引》奠定理论基础。
二是调研和起草讨论稿阶段。为了充分了解我国行政事业单位成本核算有关情况，2018年、2019年以来，我们利用调研政府会计准则制度实施准备和实施情况的机会，赴部分中央部门、地方、政府会计准则制度建设和实施工作联系点单位广泛调研成本核算有关问题。通过调研，了解了不同类型行政事业单位成本信息需求和成本核算现状等情况，据此起草并不断修改完善形成《基本指引》讨论稿。