三是形成征求意见稿阶段。针对讨论稿中有关重大难点问题，我们于2019年6月召开座谈会，与我部预算司、预算评审中心、国管局财务司的代表，以及医院、高等学校、科学事业单位、学术界、会计师事务所的专家进行了*研讨。根据研讨情况，对讨论稿进行多次内部讨论和反复修改完善。2019年7月中旬，提交会计司技术小组审议通过后，形成了《基本指引》征求意见稿。
四、需要说明的几个问题
（一）关于《基本指引》的定位
《基本指引》定位为行政事业单位成本核算的顶层设计，旨在为行政事业单位引入成本的理念，明确成本核算的基本概念和基本方法，统御各类行政事业单位具体指引的制定。下一步，我们还将结合各单位成本核算的具体需求，研究制定行政单位和医院、高等学校、科学事业单位等行业事业单位的成本核算具体指引。
（二）关于成本核算与会计核算的关系
行政事业单位的成本核算与会计核算紧密相关又有所区别，主要体现在以下几个方面：一是成本核算以会计核算为基础，成本核算所需的相关基础信息数据主要由财务会计核算产生。二是部分成本核算结果在会计核算上反映，通过“加工物品”“在建工程”“研发支出”等会计科目归集的成本，需要在财务会计报表中列示并按会计核算的要求进行结转。三是大量成本核算活动独立于会计核算，行政事业单位的费用大多通过“业务活动费用”“单位管理费用”等财务会计科目归集，上述费用在成本核算时也会分配到业务活动等特定对象，但无需进行会计核算也无需在财务会计报表中反映。四是强制性不同，会计核算属于法定义务具有强制性，而成本核算需要单位根据有关要求和自身情况因地制宜开展。
（三）关于行政事业单位成本的定义
《基本指引》定义的成本为“单位特定的成本核算对象所发生的各项资源耗费”，这既是强调与行政事业单位传统上“支出”概念的区别，也与《医院财务制度》中“成本核算是指医院将其业务活动中所发生的各种耗费按照核算对象进行归集和分配”，《高等学校财务制度》中“费用是高等学校为完成教学、科研、管理等活动而发生的当期资产耗费和损失”，《科学事业单位财务制度》中“成本费用是指科学事业单位为完成专业业务活动及其他活动而发生的资产耗费和损失”的规定保持协调。
（四）关于成本信息需求和成本核算对象
与企业成本核算聚焦于产品成本不同，行政事业单位由于职能目标、所处行业特点的差别，对成本信息的需求更为多元，成本核算对象也更加多样化。为此，《基本指引》提出了成本信息需求的概念，并根据行政事业单位业务特点总结归纳出了四类通用的成本信息需求：成本控制、公共服务或产品定价、绩效评价、资源配置。
为满足不同的成本信息需求，客观上要求单位设置不同的成本核算对象。《基本指引》归纳出了四类行政事业单位较为普遍的成本核算对象：业务活动类型，项目，公共服务或产品，单位整体、内部组织部门、业务团队。并规定单位一般将主要业务活动类型（如高等学校的教学活动、科研活动，医院的医疗活动、科教活动等）作为基本的成本核算对象。同时，针对不同的成本信息需求，分别指出了一般情况下的成本核算对象。
（五）关于成本项目和范围
《基本指引》规定，单位可以根据具体成本信息需求，按照成本经济用途等设置成本项目，这一要求与现行《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（以下称《政府会计制度》）的明细科目设置和附注披露要求保持衔接。成本项目中，工资福利费用、商品和服务费用、对个人和家庭的补助费用、对企业补助费用、固定资产折旧费、无形资产摊销费、计提专用基金一般计入单位各类业务活动的成本。同时，《基本指引》还规定不属于成本核算对象耗费的项目一般不计入成本，并列出了一些具体的情形。
（六）关于业务活动等成本核算对象的成本分配方法
《基本指引》对事业单位的费用按照发生的部门，区分为业务部门的业务活动费用，辅助部门的业务活动费用，本级行政及后勤管理部门的单位管理费用，并分别规定了相应的成本分配方法。其中，对单位管理费用应当根据成本信息需求，合理选择完全成本法或制造成本法处理，即选择分配计入成本核算对象或不向成本核算对象分配。